11月25日，2008陕西城乡规划发展论坛在新落成的汉中市城市规划展览馆隆重召开。省委常委、副省长洪峰，省建设厅厅长李子青、同济大学教授杨贵庆、清华大学高级规划师袁昕、马强博士、西安市城中村改造办公室孙浩等领导和专家出席论坛并作了热情洋溢的精彩演讲。全省十市一区主管城建规划的领导、设计院所的专家、汉中市县区的县区长、建规局局长和相关业务科室负责人参加了论坛。
省委常委、副省长洪峰作重要发言
市长胡润泽作论坛致辞
认真听讲
洪峰副省长、李子青厅长在论坛上从《大力推动城乡统筹发展，做好新形势下城乡规划工作》和《坚持科学发展观，提升城乡规划管理水平》两个方面作了精彩的演讲。杨贵庆、马强、孙浩分别从《城市风貌特色规划》、《对新时期城市总体规划编制方法论的思考》、《西安市城中村改造工作中的几点做法和体会》不同角度几个方面发表了论述。这次论坛层次和演讲水平高，演讲精彩，生动、深刻，与会人员一致认为听后耳目一新、受益匪浅、深受启发，对今后做好城乡建设规划工作具有比较现实的指导意见。
论坛由省建设厅总工程师张孝成主持，市长胡润泽到会致辞，并代表市委、人大、政府、政协市上几大班子对论坛在汉中召开表示热烈祝贺。
附件:领导与专家发表演讲稿:
大力推动城乡统筹发展
做好新形势下城乡规划工作
省委常委、省政府副省长、省城乡规划委员会副主任 洪峰
（2008年11月25日）
各位来宾，同志们：
在汉中市城乡规划展览开幕之际，省建设厅召开全省城乡规划发展论坛，我代表省委、省政府，对论坛的举办表示祝贺！下面，我就进一步做好城乡规划工作讲几点要求，供大家参考。
一、正确把握城镇化的内涵，加强城镇化工作
城镇化与城市和城镇密不可分，但城市和城镇的发展不等同于城镇化，城镇化具有多层次的内涵。具体体现在：一是产业结构和社会结构的转换，劳动力从第一产业向第二、三产业转换，人类社会由传统的农业社会演进为工业化或后工业化的现代社会。即产业的非农化。我省2007年三产结构比为10.8：54.3：34.9，而2000年为14.3：43.4：42.3，一产比重逐年下降，二、三产业的发展已经成为我省经济增长的主要动力。
二是城乡人口分布结构的转换，更多的人口由分散的农村向城镇集中，城市和城镇的数量与规模增大。即人口的城市化。我省已初步形成了以西安都市圈为核心，关中城市群为主体，带动陕北陕南大中城市和小城镇协调发展的城镇体系格局，截至2007年底，实际居住在城镇人口达到1522万，城镇化水平达到40.6%。
三是城镇空间形态的变化，城镇建成区扩大，新的城镇地域出现，城镇基础设施和服务设施不断完善。即地域景观的城市化。随着我省城镇基础设施的不断完善，城镇建成区不断扩大，截至2007年底全省城镇建成区面积达1480平方公里，设市城市用水普及率达到95.70%，燃气普及率达到86.17%，人均道路面积达到11.58平方米，排水管道密度达到3.30公里/平方公里，污水处理率达到38.62%，垃圾无害化处理率达到52.43%，人均公共绿地达到8.00平方米。
四是价值观念和生活方式的转化，城市文明、生活方式和价值观念逐渐向乡村渗透和扩散，传统乡村文明走向现代城市文明，最终实现“人”的现代化和城市化。即生活方式的城市化。农村居民随着纯收入的不断提高，改变生活现状的要求日益强烈，也逐步接受城市生活方式、消费方式、就业方式和思维方式，价值观念逐渐城市化。
城镇化过程存在着初期阶段、加速阶段、后期阶段三个阶段。初期阶段：城镇数量少，农村聚落占主导地位，城市化水平低于30%，城镇人口增长缓慢，发展时期漫长。区域发展处于前工业化社会阶段，经济以第一产业为主导；加速阶段：人口和经济活动迅速向城镇集聚，城市化水平迅速提高，大约每年提高1个百分点，城市数量迅速增加，城市地域大幅度拓展并出现城市密集地区和大城市连绵区。区域进入工业化社会，经济以第二产业为主导，第三产业的比重逐步上升，第一产业的比重逐步下降。目前，我国正处于城市化的加速阶段；后期阶段：城市化水平达到60%-70%以后，城镇人口比重的增长又趋缓慢甚至停滞，城乡差别几乎消除，区域空间一体化并出现逆城市化和郊区城市化现象，区域进入后工业化社会，第三产业逐步占主导地位。
从美国、英国、日本等发达国家及韩国、西班牙推进城市化、工业化的成功经验看，城市化水平快速增长到70％后开始呈缓慢增长态势。而一产GDP份额持续降低，低于5%；二产GDP份额先上升到45%左右后再逐步降到25%左右，三产GDP规模不断增加并超过二产；GDP增长越来越依靠科技进步，增长方式不断改变、增长质量不断提高。
我省目前正处于城市化加速发展的阶段，应充分借鉴有关国家推进城市化、工业化的成功经验，把大力发展二三产业放在重要位置，转变增长方式，提高增长质量，发挥二三产业的就业拉动效应，快速推进城市化进程。
值得重视的是，美国、英国、日本等发达国家，在工业化与城市化的初期与发展阶段，并没有忽视农业，反而更加重视农业，依靠农业为工业化、城市化提供强大的“粮食安全保证与工业原材料”。因此，在我国加快城市化与工业化进程中，必须重视“三农”问题，增加农民收入，发展农村经济。
城镇化实质上是加速推进和完成工业化的过程。工业化是城镇化的基础，城镇化是工业化的结果。城镇化的根本目的是增加城乡居民就业岗位，促进农村人口有序合理的向城镇转移，随着城乡经济的发展，特别是通过城市经济实力的增长，帮助城乡居民增加收入，提高城乡居民的综合素质，改善生活质量，加快缩小城乡差别，实现城乡的共同富裕。近几年来，我们城乡差别不仅没有缩小，而且还在逐步扩大。因此，城镇化的推进，不仅仅是城市的发展问题，也是农村的发展问题，不仅仅是涉及到城市和乡村的基础设施、经济建设，而且涉及到文化和各项公共社会事业的发展问题。因此，在想问题，制定政策都要按照城乡统筹的观点来考虑，合理规划经济社会发展布局，调整产业的结构以及产业内部的结构，使整个经济社会结构中农业经济比重降下来，非农业经济比重升上去，同时要加快社会事业的发展，实现城乡经济社会的协调发展。
要充分认识到城镇化是逐步推进的过程，是一个长期的历史过程，需要若干届政府的努力,需要10年、20年甚至更长时间的努力。我们既要有紧迫感，要抓住机遇，又不能急于求成，要遵循城镇化的自身的客观规律。按照城镇化发展的一般规律，当城镇化水平超过30％以后，城镇居民人均可支配收入达到1000美元之后，城镇化发展会进入一个高速发展的时期，我省2007年底的城镇化水平已经达到40.6%，城镇居民人均可支配收入达到10763元，约合1576美元，这表明我省正处在高速发展的时期，因此各级党委政府要把城镇建设搞好，为城镇化的发展提供强有力的载体。
在城镇化进程中还要处理好两个关系。一要处理好城镇化和城镇建设之间的关系。许多地方的干部群众， 一提起城镇化来就认为是城市建设，其实这种认识是不全面的。城镇化和城镇建设之间有关系也有区别，城镇的建设以及城镇人口比重的增加是城镇化中的重要部分，但不能用城镇建设的概念来代替。城镇化是城乡连动、双向的扩散的过程，不仅是农村人口向城市转移的过程，更是城市经济、社会、技术、文化以及城市文明、生活方式、价值观念向农村扩散的过程。这一过程是深刻而又复杂的，不能简单地用城市建设的角度来概括和替代。二要处理好城市数量和城市质量的关系。既要讲城市的数量的增加，更要重视城市的质量提高，特别是重视城市功能的提升，供水、供电、供热、燃气、通讯等城市基础设施要跟上，服务、金融、商贸、信息等产业要加强。增强城市的综合实力，不是简单的乡改镇，县改区的名称变化的问题，也不是一个仅仅建设个中心城区的问题，而是建设和完善大中小城镇协调发展，实现城镇之间互补，谋求共同发展。
二、实践科学发展观，树立科学的城乡规划理念
一是统筹全局的理念。要充分发挥城乡规划对经济社会发展的指导作用。目前，全省《省域城镇体系规划》、《陕北能源化工基地城镇体系规划》、《关中城市群建设规划》、《陕南城镇体系规划》和《西咸一体化建设规划》等区域性规划已经编制完成，这些规划为统筹城镇空间布局，统筹区域产业布局，优化生产要素，提升城市功能，降低发展成本，提高区域整体竞争力，改善城市生态建设提供了重要依据。城乡规划是建设的龙头，是一个面的规划，其它专项规划是点、线，因此要统筹城镇、产业、土地、交通、水利、农业等协调发展，实现公共基础设施城际之间对接，并向有条件的村镇延伸，大力推进区域城市化、城乡一体化和城市生态化，把经济社会发展的目标切实落实在城市空间上。各地要按照区域统筹的原则，加快以县为单位的城乡一体化建设规划修编工作。
二是以人为本的理念。科学发展观的核心是以人为本，我们发展经济和进行城乡建设就是为了满足人民群众的生产生活需求，因此，城乡规划要坚持以人为本，把为居民提供适宜居住的空间环境作为一个基本尺度。最近几年城市环境改善很大，很多城市都在“大水大绿”上做足了文章，如大唐芙蓉园等工程，确实给老百姓提供了比较好的休闲环境。但是我们更应该注重小水小绿的建设，社区及周边环境有了树木花草，有了新鲜空气，才可能有居民的就近享受。要继续推进园林城市创建，加强广场、街道、小区和居民聚集区的绿化建设，切实改善群众居住和生活条件。进一步强化“城市出入口、城乡结合部、城市背街小巷、城中村和过境铁路沿线、过境公路沿线、过境河流沿线”为重点的综合整治，完善社会服务及居住功能，重点解决好供水、交通、商业网点和能源保障等与群众利益关系密切的问题，提高城市的宜居性。
三是生态化的理念。最近，我正在进行“以循环经济理念规划指导陕南的工业化发展”的调研。随着环境与发展问题的尖锐化，世界各国政府都普遍重视对生态环境的研究，发展循环经济目前成为解决这一问题的重要选择，生态城市也成为区域发展循环经济的重要模式。生态城市的建设与发展，就是要在经济和城市建设快速发展的条件下，持续维系区域内特有的生态环境和资源环境，达到资源高效利用、环境和谐、经济持续高效发展，社会—自然—经济以及人与自然的和谐统一。
从目前的研究情况来看，一类为适用宜居性生态城。这种生态城的人口规模控制在30万，二氧化碳排放低，消耗的能源少，建成期大约需要8年到10年。城市的发展是以实用技术而不是高端技术作为技术主体，如太阳能与建筑一体化、水循环利用、风力和生物质发电等等，以服务业为城市产业主导，以TOD开发土地利用模式为导向（TOD即是指“以公共交通为导向的发展模式(transit-oriented development，TOD)”，其核心是沿快速公交和轨道交通线路站点发展新的社区。其土地使用突出混合特征，整个社区内有居住、商业、工作场所、公共空间等多种功能，是一种节约资源效益型的住区发展模式。它可以将交通和居住有效结合，互惠互利，并有利于房地产开发和公共交通的发展。），以节能建筑为建筑主体，以步行、自行车、公交等低耗交通为交通主体。也就是说，适用宜居型的生态城市是低成本的，可复制的，城市自身发展是可持续的。同时这类城市也是可以改进的，因为所采用的技术的适用性不是一定终身的。
另一类是技术创新型。目前的阿联酋阿布扎布“零排放”生态城马斯达尔城（Masdar City，Masdar，阿拉伯语意为“来源”），是由诺曼·福斯特设计的，项目靠近阿布扎比机场，占地约7平方公里。该计划已于今年5月动工，预计2015年竣工，耗资约220亿美元。该生态城提出了零碳、零排放的高端目标，建成后将有5万人口居住在这个完全以再生能源供应的城市里。在此计划下，这个绿色城市将完全采用可再生能源，城内所有的建筑物基本上都覆盖太阳能薄膜电池，城市居民家中都会安装省电的设施，而城中的电源都是通过燃烧废料和太阳能技术生产的，家中的用水也将产自城外的海水淡化厂，城里没有私人小轿车，采用无人驾驶的轨道电动车作为代步工具。此类生态城的设计理念，是集合了多种高端技术，使之成为可再生能源应用的“集合性”创新基地。但是，我们也要看到，这一类的生态城不具有可复制性，也不具有可推广性。没有哪一个发展中国家可轻易拿出200多亿美元来建造一个5万人的生态城，也没有多少居民有足够富裕的资本在这样昂贵的城市里生活。
第三类是逐渐演进型的生态城市。资源、环境的严峻挑战要求我们所有城镇都要朝着生态城镇的方向去努力，去逐渐演进，要逐步在条件比较好的城镇中实行生态城镇的战略。对于那些已经具有良好基础的城市，如已经获得国家和省级园林城市、环保模范城市，要主动地向生态城镇演进。就我们目前的条件，逐渐演进型的生态城市应当是我们最佳的选择。现阶段，我们城市发展，还是要从一点一滴做起，节能减排，最大限度利用和循环使用现有设施，是城市可持续发展的前提。
《循环经济促进法》明年1月1日就要施行，该法规定城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命，对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。这对我们城乡规划工作又提出了新的要求，城市管理工作不能再走“想拆就拆”、“大拆大建”的老路子，必须坚持生态化和循环经济理念，科学地确定城市的发展目标、发展模式和发展时序。由此，我想到了上半年刚被拆除的一栋建于1986年的高楼，该楼位于市中心，是当时西北地区地级市中最高的建筑，曾经也是地标性建筑，使用了仅仅22年，就被拆除，太可惜了，以后有了法律约束，这种事情就不能再发生。
四是特色化的理念。特色化不仅是城乡独具的历史人文条件和自然地理条件的客观反映，也是弘扬地方文化，打造城乡特色品牌，形成自身优势的要求。要充分发掘陕西深厚的历史文化底蕴、现代风貌和区域自然特色。要在城市现代化建设的同时，注意发挥传统建筑符号的运用，体现关中、陕南、陕北不同地域、不同传统民居和自然风貌，使其既符合历史文化传统，又彰显时代风貌，突出地方特色，提高城市的内涵和品味。陕西有周、秦、汉、唐等十三个朝代，建筑风格各异，但一些所谓的仿古建筑、仿古一条街，我看就是从画报上描下来的，生搬硬套，没有灵性。城市建筑发展总的方向是现代化，但是必须是“现代建筑地域化，地域建筑现代化”，我赞同建筑风格应当“古要古到家，新要新到位”，建筑师一定要充分发挥自己的个性特点，设计创作要“百花齐放”。城镇规划要使城镇布局、街区设计和重要建筑设计融山水特征、历史文脉和现代文明于一体，突出地域特色，防止“千镇一面”。乡村规划要切实保护好农田、自然山体、水面、湿地和森林植被，注重村庄形态设计，防止“千村一面”。
我省有6座城市是国家级历史文化名城，即西安、延安、韩城、榆林、咸阳、汉中；11座省级历史文化名城，即凤翔、三原、神木、城固、佳县、勉县、府谷、黄陵、蒲城、华阴、乾县。2003年和2005年韩城市西庄乡党家村、米脂县杨家沟镇杨家沟村又先后被批准为国家历史文化名村。历史文化名城是我们最重要的特色体现，古建筑和历史文化街区是经过几百年甚至上千年的历史积累，是一代一代人智慧的结晶，而不是现在某个人可以在一年之间可以重建完成的。因此，我们搞特色建设，应当首先做好历史文脉的延续，对任何古建筑和历史街区以推倒重建的方法进行旧城改造，只会破坏其历史积累性，导致历史信息的丢失。
世界著名的美国规划师沙里宁说过，城市是一本打开的书，从这本书中可以看到这座城市市民的抱负，市长的抱负。也就是说从城市的外在表象，就可以判断该城市市长文化境界的高低和这个城市居民在文化上的追求和文化品位。大家多数都到过云南的丽江古城，12年前的大地震使得丽江古城基本毁坏，当时丽江四套班子在讨论灾后重建时，有相当一部分人主张填平城内三条小溪，修建宽马路，学东南沿海地区，建设现代化建筑，搞高楼大厦，以体现丽江的现代气派。当时，云南省组织了一批专家指导丽江的灾后重建工作，并指出，丽江如要申报世界文化遗产，灾后重建的建筑，一砖一木都应按照原来的式样。丽江四套班子的领导最后统一了思想，原汁原味地按照原有的格局、风貌进行恢复建设。现在，丽江GDP的85%以上来之于旅游业的发展。如果当时按照他们原来的设想，把古城改建成高楼大厦，宽马路，与其他城市没有任何区别的话，还会有如此发达的旅游业。
五是效益化的理念。通俗的讲，效益就以最少的投入得到最多的产出。效益化理念用于城乡规划中，就是考虑资源和环境容量的要求，坚持土地的集约利用，努力提高单位面积的承载量和效益产出。我们要会算经济帐，不能做赔本的买卖。在确定规划目标时，不能凭空捏造，要从经济社会发展出发，充分研究区域城镇化水平的提高，建设用地的增加，配套设施的投入，究竟能够带动多少固定资产投资，拉动多少GDP增长，从而合理安排建设时序，发挥聚集效应，实现效益最大化。在规划具体建设地块时，要搞清楚这个地块究竟能承载多少人口，拉动多少消费，才能合理布置各种配套设施，做到小投入大回报。算清了这笔账，规划就不是“纸上画画，墙上挂挂”，要用效益帐给领导决策提供依据，树立规划的权威性。最好的例子就是围绕大雁塔，从南广场、北广场、大唐芙蓉园、一直到曲江，到三大遗址公园，辐射带动了十几个平方公里，充分发挥了聚集效应，带动了商贸、休闲、房地产开发等产业发展，形成了由点到面的规模效益。
六是依法行政的理念。新的《城乡规划法》已经颁布实施，要保证其顺利实施，关键是要做到依法行政。各级城乡规划主管部门都要按照《城乡规划法》的要求，进一步增强依法行政理念，在规划审批过程中，保证强制性内容，如水、电、路、气、热等市政公用设施及学校、医院、文化等社会公共设施用地不得改变，建筑强度，如建筑密度、日照间距、绿地率、停车位等标准不得突破。要用国家标准、规范所确定的数字来保障规划成果的严肃性和权威性。要树立规划节约是最大节约的意识，处理好政府管理与市场运作的关系，理顺城市规划审批与管理的机制，充分发挥省、市各级城市规划管理委员会在协调解决规划实施中的作用，进一步提高管理效能，增强城市规划的执行合力。要加强建制镇规划管理机构建设，在乡镇一级配备村镇建设管理员，解决乡镇建设管理缺位矛盾，为城乡统筹规划奠定体制基础。要进一步健全城乡规划实施的监督机制，切实加强对城镇规划执法和工作情况的监督检查，严肃查处随意变更规划和违法建设的行为，凡不符合规划的建设项目，不予核发“一书三证”，不能提供土地，不准建设单位开工建设。
诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格勒（Stigler）讲过：政府的管理者与被管理者经多次博弈之后，管理者往往被被管理者拖下水，成为某个利益集团的代言人。一些城市中蔓延的违法建筑，正是管理者被被管理者俘获的结果。我国有最严格的规划和土地管理制度，但同时存在不健全的违法建筑查处和拆除的机制，是严重不匹配。为什么一些城市管理部门会对违法建筑放任自流，为什么会以罚代拆？我看主要原因一是以罚代拆可以少花力气。乱搭乱建的建设程序，往往先是搭一个简易的棚子，如果没有人来管来拆，几个月后就变成砖木结构房子，再没有人拆，就变成了钢混结构的房子了。前面都没有人来管，等成了好房子，就按每平方米造价1000元算，100多个平方已有十几万元资金的投入，这时管理部门突然要求拆除，违法者老本都贴上去了，肯定会和你拼命。我们总不能激化矛盾吧，算了就以罚了事。二是存在腐败。一些违法建筑是利益最大化的需要，突破容积率，加盖超建，都能使违法者获得极丰厚的利润，在这种情况下，部分官员和违法者勾结在一起，名正言顺的以罚代拆，可以使双方都得到好处，双赢的事，大家都愿意做。
三、按照县域社会经济发展的要求，加快县域城镇化步伐
近年来，在省委省政府的正确领导下，我省的县域经济有了较快的发展，县域城镇化水平稳步提高，2007年达到29%，即将进入城镇化加速发展期。城镇建设步伐加大，城镇面貌有了一定的改观，但城镇作为县域社会经济的载体，没有完全发挥农村人口转移、县域效益聚集、经济辐射带动和文明扩散等功能，县域城镇发展的现状，已成为制约县域经济发展的一大因素。 因此，按照党的十七届三中全会的要求，加快推进县域城镇化，要做好以下几方面工作。
一是加快组织编制县域城乡一体化建设规划。县域一体化建设规划的编制，要彻底打破城乡地域界限，把城镇和乡村作为一个区域整体进行统筹规划，使规划覆盖城乡整个空间，使城乡资源得到优化配置，充分发挥城市对乡村的辐射带动作用，促进以城带乡、以工补农、良性互动、共同繁荣。通过城乡一体化建设规划，一是要逐步形成区域内各种建设活动相互协调的整体发展规划，统筹城镇建设、产业聚集、土地利用、综合交通、供水体系、农田保护、村落分布、生态涵养等空间布局；二是要加快城乡基础设施和公共服务设施建设，促进公共资源在城乡之间均衡配置，使社会公共服务更有效地覆盖广大农村地区，实现城乡基础设施和公共服务设施的共享；三是要统筹规划生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，加大城乡环境保护与整治力度，构建良好的城乡生态环境和人居环境。建设厅要抓好落实，前期要确定好几个试点县，做好县域一体化建设规划编制工作，总结经验，逐步形成全省全覆盖。
二是要坚持产业化与城镇化联动，突破县域经济发展动力不足的“瓶颈”。我省县域经济不发达，工业化、城镇化滞后，经济发展缺乏足够的动力。新形势下谋求县域经济的跨越式发展，必须坚持走产业化道路，依靠优势产业来带动城镇化，依靠城镇化来带动农村，开辟快速、可持续、城乡协同发展的新路径。要根据县域实际，因地制宜的发展工业园区，建立旅游度假园区，打造贸易物流等特色园区。要以园区建设为重点，做好园区规划，提高园区设施配套水平。要强化园区式管理，分工协作合理，产业要素集聚，逐步实现专业化生产和循环产业链条，从而节约生产资源，增加生产效能，发挥规模效应。产业园区的规划要和城镇规划相适应，项目在建设在审批过程中要向园区集中。通过产业聚集、企业集中，吸引人才和资本流向园区，实现了资金流和人才流的良性循环。通过产业集聚，发展产业集群，推动县域经济发展，提高县域产业化水平，带动县域城镇化发展。
三是加快基础设施建设，推进县域城镇化。要加快县域城镇化基础设施的建设，广开资金来源渠道,多方筹集资金,逐步建立起国家、地方、集体、企业、个人共同投资建城的多元化投资体系。要继续加强关中百镇建设，同时加快启动陕北陕南各50个重点镇的建设项目。道路、给水、绿化、垃圾处理等项目先行，有条件的再进行供气、污水处理等基础设施的建设。县域城镇基础设施水平的提高和改善将大大增强城镇的吸引力，吸引农村人口向城镇转移，有力推进县域城镇化发展。省建设厅要按照《陕西省“十一五”城镇化发展专项规划》的要求，在陕北和渭北能源化工地区，加快永坪、交口河、亭口、大佛寺、大柳塔、店塔、金鸡滩等能源化工城镇建设；在关中大中城市周边、旅游风景名胜地，加强西汤峪、法门镇、乾陵镇、昭陵镇、华山镇等旅游镇建设，余下、永乐、相桥、蔡家坡、绛帐、哑柏、常兴、庄里、东陈等以食品、机械、电力、化工为主的加工制造业城镇建设，新丰、引镇、高渠等交通枢纽城镇建设；在陕南地区围绕绿色产业发展，加强老庄镇、定军山镇、谢村镇、五里镇、蜀河镇等城镇建设，通过中心城镇建设，带动周边城乡经济，推进县域城镇化。
搞好城乡规划，对于实现经济社会发展目标，有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平，具有十分重要的意义。因此，希望各级规划行政主管部门进一步增强规划意识，适时调整思路，以新理念、新思维、新方式全面推进城乡规划工作。
谢谢！
坚持科学发展观 提升城乡规划管理水平
——陕西省城乡规划发展论坛上的讲话
陕西省建设厅 李子青
尊敬的洪副省长，各位来宾，同志们，首先让我代表陕西省建设厅对大家来参加这次论坛表示热烈的欢迎！下面，我围绕此次论坛主题，结合我省城乡规划工作情况，作以下发言。
今年是改革开放30周年，改革开放以来的30年，是我省城镇发展速度最快、变化最大、成效最显著的时期。回顾改革开放以来我省的城镇化发展历程，总结城镇化的发展经验，坚持科学发展观，有利于进一步统一思想，树立现代城镇发展理念，提高城镇规划、建设和管理水平。
一、我省城镇化与城乡规划编制工作的基本情况
（一）我省城镇化发展的基本情况
我省的城镇化的发展同整个国家的城镇化发展历程基本同步，经历了起步、波折、停滞、恢复到加速发展等几个阶段。
起步阶段（1949—1957年），建国初期，特别是第一个五年计划是大规模工业化和城市建设时期，社会生产得到很大的发展，国家进行以苏联援助的156个重点项目的建设，在陕西布局了24个国家重点建设项目，一批技术人员和科研院所迁入陕西，工矿企业开始在农村招工，城镇化开始起步。“一五”期间，全国城市化水平由12.5%上升到15.4%。陕西净迁入人口150万人，绝大部分为城镇人口，全省城镇非农业人口211.4万人，城镇化水平11.73％。
城镇化波动与徘徊阶段（1958——1977年），由于“大跃进”、“上山下乡”、“文化大革命”等社会政治运功，造成了国民经济发展和工业化进程的大起大落，城镇化也出现了波折与徘徊。1958-1960年全国展开了以“三年超英，五年赶美”为目标的盲目“大跃进”，国家由农村向城镇调动大批劳动力，三年间城镇人口比重由1957年的15.4%上升到1960年的19.75%，年均提高1.45个百分点，到 1960年陕西城镇化水平一度高达25.6％。“文化大革命”期间，全国城镇化水平在17.9%左右，而我省城镇化水平在15.7—16.3％之间徘徊。
城镇化快速发展阶段（1978年以来），随着改革开放和农村土地制度的改革，我省城镇化发展同全国一样，也进入了快速发展的时期，到2007年底，全国共有城镇人口5.94亿，城镇化水平44.9%。我全省城镇建成区面积达1480平方公里，目前实际居住在城镇人口达到1522万，城镇化水平为40.6%。（低于全国4.3个百分点）。同时，城镇人居环境条件不断改善，城镇综合承载能力不断提高。
进入新的世纪，城镇化发展进入加速阶段。全国现有200万以上人口的城市22个，100万至200万人口的城市33个，50万至100万人口的城市85个，20万至50万人口的城市230个，市区非农业人口在20万以下的城市共286个。2007年底，我省共建成10个设区市，1个国家级农业高新技术产业示范区，3个县级市，907个建制镇，其中县城镇80个，22个省级以上开发区。
城镇化的发展，是社会发展进步的表现，是经济发展的必然的一个产物和途径，是经济社会发展的一个过程。我们要坚持大中小城市的协调方针，能大则大，能小就小，而且要更多的关注小城镇的发展。现在我省正在加快推进县域经济发展，重点是县城和重点建制镇的发展。我们城乡规划工作要站在全省经济建设的最前沿，为经济建设发展服好务。
按照《陕西省“十一五”城镇化发展规划》，我省在“十一五”时期，将加快以西安都市区为中心的关中城市群建设，大力推进陕北能源化工基地城镇群建设，积极促进陕南汉江沿岸城镇群形成，加快以县城和重点镇为核心的小城镇建设。到“十一五”末，全省城镇人口达到1720万人左右，城镇化水平达到45%左右。以西安都市区以核心的关中城市群进一步壮大，陕南和陕北区域中心城市功能进一步完善，全省人口规模5万人以上的城镇将达到100个，全省城镇体系形成布局将更加合理，城市基础设施现代化水平进一步提高，城镇人居环境明显改善。
（二）我省城乡规划编制工作
1、城镇体系规划编制全面完成。目前，全省已编制完成三个层次的区域性城镇体系规划。一是全省域的《陕西省城镇体系规划》，二是关中、陕北、陕南三大区域的《关中城市群建设规划》、《陕北能源化工基地城镇体系规划》、《陕南地区城镇体系规划》，三是促进西咸一体化建设的《西咸一体化建设规划》。至此，省政府层面的城镇体系规划编制工作全面完成，我省城镇体系规划规划编制工作走在了全国的前列。
通过城镇体系规划的编制，我们确定了城镇建设发展的空间布局，如陕北的“人”字型城镇发展格局，关中的“一轴一环三走廊”的城镇发展格局，陕南的“两核一极、两带四轴”的城镇发展格局。我们现在开展的“百镇”建设，从关中百镇开始，明年将扩展到陕南、陕北各50个建制镇。这些镇的选择，我们将重点考虑安排到这些城镇发展轴带上。
2、新一轮城市总体规划修编工作进展顺利。各市政府和规划建设行政主管部门都在上位规划的指导下，加紧城市总体规划的修编工作，西安、铜川、榆林市已完成新一轮的城市总体规划修编工作，宝鸡、咸阳、渭南、延安、汉中、安康市和杨凌示范区正在着手组织新一轮城市总体规划修编工作。
城市总体规划是一个地方政府管理自己城市建设的最重要的、纲领性的文件，这个纲领性的文件在我们国家确定的审批制度下，成为各级政府之间相互协调，相互统一的一个重要的过程。但我们同时也要看到，我们的一些城市政府在修编城市规划的过程中，盲目提出过高的城市人口规模和用地规模，小城市要建大城市，中等城市要发展成特大城市，动不动就提出建设百万人城市的规划目标。人从哪里来？城市的各项资源是否支撑城市的可持续发展，都需要很好的研究和探讨。我们的城市发展应该重视质量的提高，注重环境的改善。应在提升城市品味上下功夫，而不应追求规模的扩张。城市规划的编制要多研究问题，多考虑问题，使规划不但要有前瞻性，还要有科学性。
3、小城镇和村庄规划编制工作得到加强。目前，我省已编制完成了90个县域村庄布局规划，今年底可全面完成全省102个县区的县域村庄布局规划。2007年，全省共编制建制镇总体规划135个，累计编制完成666个，占建制镇总数的82.32%。结合新农村建设，村庄规划的编制工作也得到了各级政府和规划部门的重视，今年编制完成了1743个村庄建设规划，累计完成10035个村庄的建设规划，占村庄总数的36.5%。
小城镇和村庄规划要突出地方特色，不能“千村一面，镇镇一貌”，建筑可以用通用图，但规划是不可能有通用图的。我们强调建筑设计要用“建筑符号”来突出表现地方特色，我们的规划设计也要用自己的规划手法来表现一个地方的特色。比如江南小镇的规划就要用好用活绿色和水这样的规划元素。
4、明年以促进县域经济的发展这一主题，开展城乡一体化建设规划的编制工作。随着《城乡规划法》的实施，原来“一法一条例”（城市规划法、村庄和集镇规划建设管理条例）所确立的规划管理制度，是建立在城乡二元结构之上，就城市论城市、就乡村论乡村，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，已经不适应现实城乡统筹发展的需要。从城市规划法到城乡规划法，我国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。党的十七届三中全会提出，到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立的目标，要求我们加快编制城乡一体化建设规划的步伐。城乡一体化建设规划，应当按照统筹城乡的要求，启动覆盖县域国土的城乡一体化的规划，统一协调土地利用、城镇建设、产业布局、生态保护、交通、水利等专项规划，统筹城乡基础设施和公共服务设施建设，促进公共资源在城乡之间均衡配置，实现城乡基础设施和公共服务设施的共享。
从2009年开始，我们要制定城乡一体化建设规划的编制标准，每个市先抓1—2个县进行试点，在总结经验的基础上，全面开展城乡一体化建设规划的编制工作。
二、深刻解读城乡规划法，破解规划工作中的难点问题。
新的《城乡规划法》于今年1月1日起开始施行，要贯彻好、实施好这部法律，首先就要学好读懂，深刻领会这部法律的深刻内涵。《城乡规划法》这是在总结原来《城市规划法》和《村庄集镇规划建设部管理条例》的经验基础上，针对现行规划管理工作中出现的新情况、新问题制定的。这部法首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡统筹的规划管理新时代。
（一）《城乡规划法》的解读
1、从立法的名称来看。由过去《城市规划法》到现在《城乡规划法》，虽然只有一字之差，但调整的对象却从城市走向城乡（老法包括城市和镇，新法包括城市、镇、乡、村），从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。
2、从立法的原则来看。老法是“指导建设”，而新法则是强调资源保护。新法可以说从规划的编制到组织实施，始终贯穿着对耕地、自然资源、历史文化遗产、风景名胜资源的保护，而且对规划区内的各类资源进行多种形式的保护。比如，关于城乡规划的实施，新法明确规定：在城市新区的开发和建设中，应当严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，应当保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，应当依法保护和合理利用风景名胜和生态资源。
3、从立法的思想来看。老法注重规划的编制和审批，新法则注重规划的实施和监督，这是新法与老法最大的区别，这也是立法观念的转变。以前之所以出现“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的现象，就是因为缺乏对规划的实施和监督。为了加强监督检查，新法中专门设立了监督检查一章，并完善了人大、公众、上级规划部门对规划的监督，以及对各项监督检查措施的落实。
4、从立法对责任主体来看。老法中违反规划后没有对责任主体的处罚，新法则有严格的责任追究，并把对城乡规划主管部门自身工作的约束摆到重要的位置。比如，对实施违法行为或者批准实施违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的行政责任，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。
5、从立法对公众参与来看。老法过多强调规划部门的作用，新法则强调公众参与和社会监督。比如，根据新法，今后城乡规划报批前应向社会公告，且公告时间不得少于30天。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。村庄规划在报送审批前，还要经村民会议讨论同意。除法律、行政法规规定不得公开的内容之外，城乡规划经批准后应及时向社会公布。
6、从立法对违章查处来看。新法完善了对违章建筑的处理机制，依法设定了责令停止建设、限期改正、处以罚款、限期拆除、没收违法实物或者违法收入等各类行政处罚和行政强制措施。同时，还规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的，当地人民政府可以责成有关部门查封施工现场、强制拆除。从而有望改变相关部门“看得见的管不了，管得了的看不见”的现象。
7、从立法对规划修改来看。老法中只强调了规划的编制，新法则同时重视了规划的修改工作，并专门设立一章，明确城乡规划修改的条件和修改审批的程序。在城镇化快速今天，规划必须充满弹性，才能更好地适应城乡的快速发展和变化。
（二）我省的规划立法工作
《城乡规划法》是规划行业的一部大法，在对大法充分领会和解读的基础上，结合我省城乡规划工作的实际，我们从今年年初就着手进行了我省的城乡规划的立法工作。通过规划立法，落实和实践科学发展观，解决我省城乡规划工作中的一些重大问题：
1、关于区域性城镇体系规划和城乡一体化建设规划的问题。《城乡规划法》规定了全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划的法律地位。根据我省现阶段经济社会发展的实际，为了发挥各市县的比较优势，在更大范围内整合资源，促进区域经济社会发展，还应当确立区域性规划和城乡一体化建设规划的法律地位。如我省已完成的关中、陕北、陕南城镇体系规划，西咸一体化建设规划和即将开展的县域城乡一体化建设规划。
2、关于乡镇规划管理的问题。我省的城乡规划工作，乡镇明显落后于城市，其中的一个重要原因就是，乡镇缺乏相对稳定的规划管理队伍，这也是市县一再呼吁的。为了切实改变这种现状，经与省人大、省编办反复研究，在《陕西省城乡规划条例》中要明确镇、乡人民政府负责本行政区域内镇规划、乡规划、村庄规划的编制、管理和实施工作，并确定专职管理人员。
3、关于强化对规划实施监督的问题。城乡规划的有效实施是规划管理的核心，也是实践中的一个突出问题。针对规划管理工作中存在的问题。结合陕西省城乡规划委员会设立的督查办一年来的实践，《条例》中要明确建立城乡规划督查员制度。
4、关于提高县城总体规划科学性的问题。县城规划在《城乡规划法》中确定为县人民政府所在地镇的规划，是镇规划的层次，但县城是未来城市的雏形，不同于其它建制镇，加之县级专业技术人员较少，规划力量薄弱，省、市应当按照城市的标准进行技术指导。因此，《条例》中要明确县人民政府所在地镇的规划，在市人民政府批准前，省级规划行政主管部门要进行技术审查。
5、关于城乡规划的执法主体的问题。《城乡规划法》中确定，城乡规划主管部门作出处罚决定后，可由县级以上人民政府确定有关部门进行处罚。但我省大多数设区城市都成立了综合执法局，规划的处罚权交由综合执法局执行。因此《条例》中明确规划行政主管部门做出处罚决定后，交由综合执法局执行。
6、关于规划的集中统一管理的问题。《城乡规划法》明确规定县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。目前我省的部分开发区、城市新区、园区独立行使规划管理工作，造成城市规划难以落实。因此，《条例》中明确规划的管理权限必须集中统一，可以在开发区、城市新区、园区设立规划分局，但规划分局的人、财、物等，必须由规划局统一管理。
与全国其它兄弟省市相比，我省的城乡规划立法工作进展是最快的。目前，已经过省政府审议通过，报请省人大正在修改完善。有些问题，我们还需要作进一步的研究，配合省人大做好我省城乡规划的立法工作。
三、加强我省城乡规划管理工作的切入点
1、严格执行建设项目“一书三证” 制度。（选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证），“一书三证”是城乡规划管理的具体手段，也是行政许可项目，在核发“一书三证”时，要严格按照国家标准、技术规范和省厅下发的《陕西省城市规划管理技术规定》的要求执行。各级规划主管部门要明确建设项目“一书三证”审批的前置条件、审批时限，并向社会公布，接受群众的监督，体现公平、公开、公正的原则。
2、严格执行城市规划强制性内容管理制度。城市规划作为一个公共政策，主要调节城市的各项建设活动。为了保证城市的社会公共利益和经济社会的健康发展，就要加强对涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源保护、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的强制性内容进行管理，这是城市可持续发展的重要保证。我们在编制规划时，特别是详细规划，必须明确规划强制性内容的具体要求，并向社会公布。
3、完善行政执法责任制，加强城乡规划监督检查,是规划实施的重要环节。建设部专门成立了规划督察员制度，向全国各省会城市派驻了规划督察员。省规划委员会下设了督查办，负责对各城市规划管理工作的督查。目前，省规划督查办正在各市进行规划执法检查。各设区市也要建立和完善规划督查员制度，负责对镇规划、乡规划、村庄规划实施情况进行督查。对违反规定调整城乡规划、违反规定审批城乡规划和违反城乡规划发放“一书三证”的，要切实予以纠正，并按照有关规定追究相关单位和人员的责任。
4、建立健全城市规划管理干部和技术人员培训制度。城市规划管理需要高素质的管理队伍，城市规划管理又要面对大大小小的每一个建设项目，平时忙于事务性工作，长期以往，思想就形成了一个定制，往往很难适应现代城市的快速发展，和国家宏观政策的变化和调整，也可以说的缺乏敏锐性。我们常说城乡规划就是公共政策，既然是一项政策，就不仅仅是一些规范和指标，它和党的政策、国家经济政策密切相关。因此，我们要定期不定期地对规划管理干部和技术人员进行培训，并作为一种制度确定下来，不断提高他们的综合素质和业务水平，使其掌握国家和省、市有关城乡规划的法律法规和方针政策，能够以科学的思想、科学的方法、科学的制度，研究城市规划管理规律，科学判断城市发展趋势，吸收借鉴先进规划理念，指导好各类规划编制和实施。
今天由于时间关系我就讲这么多，谢谢大家！
西安市城中村改造工作中的几点做法和体会
西安市城中村改造办公室 西安市规划局
西安市城中村改造办公室孙浩
各位领导、朋友们：
首先，我代表西安市城中村改造办公室，对省建设厅和汉中市规划局给我们提供这次机会表示真挚地感谢!西安的城中村改造工作，于2002年启动，至今已近六年。六年来，在市委、市政府的高度重视和大力支持下，我市城中村改造工作进行了一些探索，取得了一定进展。今天借此机会，我将我市城中村基本情况和改造工作的开展情况，做以简要介绍，供大家交流参考，不妥之处，请批评指正。
一、西安市城中村改造情况
(一)西安市城中村改造基本情况
西安市新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥城六区和四个开发区人均耕地在0．3亩以下的城中村共286个，再加上长安、临潼、阎良三个郊区40个城中村，共计326个城中村，人口约46万人，有各类土地21．6万亩。作为改造重点二环路以内有行政村72个，涉及农业人口2.5万户，8.98万人，集体土地2．3万亩左右，其中建设用地1．8万亩，耕地约0．5万亩。由于处于经济欠发达地区和历史原因，据统计西安的城中村数量在全国副省级以上城市中属于较多的城市之一。
这些城中村特别市二环以内的72个城中村的基本特征为：一是耕地极少。二环以内有许多村子已没有一点耕地，村民几乎无地可耕；二是地理位置优越。生产经营主要以房屋出租为主，农民以房生财；三是村内公共基础设施薄弱；：四是城市规划建设管理缺位。村庄建设无序发展，违章建筑不少，安全隐患较多；六是大量流动人口涌入，成为社会不良现象的多发地。随着城市化进程的加快，城中村无论是生产方式、生活方式还是地缘特征都已经不是传统意义上的饿农村。因此，城中村改造大势所趋，势在必行。
(二)我市城中村改造工作开展概况
找市城中村改造自2002年以来，经历了起步、探索和全面发展三个阶段。目前已批准列入改造计划的城中村146个，其中批复改造方案66件。共完成城中村改造整村拆除40个，拆除面积731万千方米，开工建设660万平方米，完成投资100亿元。其中，仅2008年1-10月份，就赖村拆除30个，拆除面积511万平方米，占全年拆迁目标任务350万平方米的146％，已开工建设面积460万平方米，占全年开工建设目标任务180万平方米的256％，完成投资70亿元，占全年目标任务45亿元的156％。经过几年的改造，城中村改造已成为我市城市建设的重要组成部分。根据西安市住宅建设规划，未来4年内城中村改造建设面积将达到864万平方米，占全市住房供应总量的20％，供应量已超过我市经济适用房供应规模，成为我市住房供应的第二大来源。
我市经过几年探索，基本确定了“政府主导、市场运行、整村拆除、安置优先、有形无形改造并重”的原则，形成了城中村改造的西安模式，富有西安特色。
我市的城中村改造也引起了国内}i弟缄巾和建设部的关注。截至目前，已有20多个兄弟城市来我市考察学习。建设部政策研究中心先后两次派员赴我市开展：专题调研活动。2008年2月19日，在北京西苑饭店专门召开了西安市城中村改造模式研究及实践探讨课题研讨会，刘·我市城中村改造给予了充分肯定。
二、西安市城中村改造几点做法
我们经过系统调研和科学筹划，于2007年制定了西安市城中村改造工作五年计划：动我市286个城中村中143个城中村的改造工作，基本完成二环路以内72个城中村的改造工作。提出了“一年打基础，两年见效果，三年大见成效，经过四至五年的不懈努力，使我市的城中村改造工作在全国达到一流水平”的总体思路。本着解放思想，践行利·学发展观的理念，创新改造模式、健全改造机构、完善改造政策，采取有效措施，做到利民益商，有力地推进了我市城中村改造工作平稳快速发展。主要做法如下： ·
(一)加强机构建设，落实改造目标责任制
城中村改造是一个复杂的系统工程，涉及政府多个部门。在改造起步和探索阶段，城改办作为，临时机构尽管做了许多工作，但受规格低，协调力度不够，执法主体不明，职责界定不清等原因的影响，工作举步维艰。机构建设已成为搞好城中村改造的关键问题。
市委、市政府对这个问题非常重视，在充分调研的基础上，于2007年8月成立了西安市城中村（棚户区）改造办公室，列为市政府管理全市城中村和棚户区改造工作的直属正局级部门。办公室内设秘书处、财务处、城中村工作处、棚户区工作处、建设房产管理处5个处室，规划管理处和土地管理处2个处由市规划向、市国土局派驻我办工作，成为双管处室。由市法制局通过新闻媒体发出公告，我办接受市发改委、市建委、市房地局等部门委托，集中办理城中村改造范围内，计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项，实行一站式办公。减少了办事环节，提高了办事质量，有效解决了以前多头管理模式下，行政效率低下等各种问题。各区和各开发区按照市上模式，相继组建了独立的工作机构，配齐了领导班子，落实了人员、经费、场地，为城中村改造提供了强有力的组织保障。
同时，进一步强化了城中村改造目标责任制，市委、市政府将城中村改造摆在了重要议事日程，确定为重点工程，并纳入市、区两级年度目标责任综合考评体系。每年年初由市长与各区政府签订目标责任书，年终检查落实，实施工作奖惩制度，确保改造任务顺利完成。
(二)出台改造法规，破解政策瓶颈
城中村是新出现的城市化问题，既是行政管理的交错区又是法律法规的空白区，存在着诸多难点。怎样使城中村着一城市建设管理的“难点”变为城市发展的“亮点”，这—市民关注的“焦点”变为经济发展新的投资“热点”，这就需要我们构筑政策平台，有效地指导城中村改造工作，我市相继出台了《西安市城中村改造管理办法》、《西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见》、《西安市城中村村民房屋建设管理办法》、《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的通知》等文件。这些基础性政策法规的起草制定、颁布实施，确立了我市改造工作政策法规体系的框架，为规范实施改造工作提供了政策法律依据，基本解了城中村改造工作中存在的困难和问题。
同时，本着利民益商的原则，我们认真落实优惠政策，解决改造中瓶颈问题。一是按照《西安市城中村改造管理办法》等政策的相关规定，认真落实城中村改造房屋城建费用减免等一系列优惠政策，为城中村改造创造了一个良好的环境：二是设立城中村改造专项资金，把涉及城中村的土地出让金、城建配套费等归集为专项资金，全部用于改造：三是按照相关法律法规，以确权方式解决城中村改造中的集体土地转性问题；四是研究解决了械中村改造用地指标问题，原则上按照西安9个土地级别确定改造用地指标，二级土地按人均用地65平方米控制，从二级开始，每增加一级，用地面积增加3平方米，确保了城中村改造用地，
对于城中村改造综合用地之外的土地用于政府储备。 （三）坚持政府主导，市场运作原则，强势推进城该在工作
实践证明，城中村改造不是简单的拆旧建新，而是在城市统一规划下对存量土地资源的有效整合，其实质是调节政府、村民与房地产与开发商三方相互关系，以达到利益均衡的博弈过程。在总结以往“自筹资金，自我改造，自我发展”三自方针经验教训的基础上，为了切实保护村民利益，防止开发商单纯追求商业利益带来的一系列问题。我们从去年7月开始，明确了我巾城中村酿造必须坚持“政府主导，市场运作”的工作思路。当然，政府主导不是包办代替，而是做到政府应该做的事。我们要求所有改造项目都是在政府的主导下进行，各区城改办把开发商准入关，为各村改造准确定位，统一策划招商，编制规划和改造方案，实施拆迁安置和无形改造工作。扭转了过去“政府拆迁，开发商安置”的老模式的弊端，解决了过去城市拆迁安置经常遗留的各种问题，确保了拆迁和安置工作顺利开展。
城中村改造资金需求量大，必须坚持市场运作，通过招商为改造项目提供资金。各区城改办通过精心策划包装、主动招商，采取“走出去，引进来”等多种方式，落实优惠政策，立足“招大商、商招大、大招商”，吸引实力强、信誉好、资质高的像大连万达、广州颐和、深圳粤华等大型房地产企业参与我市城中村改造。同时拓宽融资方式，由政府牵头，向金融机构寻求贷款支持等多种方式进行融资，以满足不同村的实际情况。从2007年至今，仅在“西恰会”上就成功签约33个改造项目，协议资金313亿元，取得较好的经济效益和社会效益。
(四)坚持整村拆除，安置先行原则，提高城改质量
整村拆除是城巾村改造的标志，没行格村拆除的项目不算城村改造。实践证明，鹅村拆除，砸烂稿盆罐罐，拆除茅茅庵庵，才能有效解决利里的历史遗留问题。我市的整村拆除由各区城改办负责，将拆迁补偿和安置方案作为改造的前提条件，由市城改办严格审查落实，已取得良好效果。截至目前，今年我们已完成30个村的整村拆除。
城中村改造安置比拆迁要难。陈宝根市长多次强调以人为本、安置先行，要求安置回迁“一天不能误、一户不能少”，不能失信刁：民。我们始终把拆迁当作硬任务，把安置当作硬道理，按照安置先行原则，一手抓拆迁，一手抓安置。工作中，在下达方案批复前落实安置用地和资金，实行市区两级监管安置资金，做到边拆迁、边规划、及早进行安置楼建设。同时以多种方式拓宽安置房建设渠道，切实保障安置楼建设迅速、回迁高效。为防IL个别城中村改造项目出现开发商不能及时履约，出现烂尾工程，村民不能及时回迁的现象，我们计划建设4个大型安置小区，做到安置优先，实现安置回迁双保险。其中我市经济开发区安排
的占地199亩、建设规模达60万平方米的集中安置社区，已经破土动工。
在今年整村拆除的项目中，已开工建设安置楼280万平方米，需计划安置面积的85%，基本做到当年拆迁，当年开工安置楼要求，努力实现城中村“第一年拆迁、第三年回迁”的目标，做到以安置促拆迁，以安置促稳定。
（五）有形无形并重，确保改造工作到位
我们所进行的改造，小是简单的拆旧建新，是有形与无形改造同步推进，实现彻底意义上的城中村改造。我们认为有形改址址从础，无形改造是目的。这里的无形改造是指农业户口转为居民户口，集体经济转为股份制经济，撒村建社区，集体土地转为国有土地。通过无形改造彻底消除城中村中的“二元”管理体制，使村民纳入到城市的就业和社会保障体系中，其生活方式、思想观念和意识形态得以转变，让广大村民从生活形态到思想意识真正融入到现代城市文明当中。
市委、市政府对无形改造工作非常重视，下发了《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的通知》、《西安市人民政府办公厅关于印发西安市城中村无形改造工作方案的通知》等文件，明确了我市无形改造工作的目标任务、组织领导、实施的基本程序。目前，无形改造工作取得突破进展，今年l—10月完成45个村的农转居工作，完成了56个村清产核资和39个经济体制改革工作，完成了18个村撤村建社区工作。
(六)典型引路，以点带面，发挥榜样作用
要实现城中村改造加快发展，就需善于抓重点、抓关键，以达到事半功倍的效果。为此，我们从村班子建设、整村拆除、无形改造、改造资金筹集等方面全方位了解分析，从不同角度、不同类型，在真正有代表性、示范性、推广性的村中进行研究筛选，确定了该在示范村12个、重点村18个，以带动城中村改造工作的有序发展。在工作实际中，这些村从整村拆除、安置建设、手续办理等方面，切实同时，为了推广典型，交流经验，我们及时研究分析，把握全盘，根据工作开展情况，从整村拆除、安置回迁、无形改造入手，及时指导。于2007年10月在碑林区仁义村召开了拆迁现场会，2008年5月在莲湖区召开了全市无形改造工作现场会，2008年10月又召开了全市范围安置回迁现场会。通过观摩学习，在全市不断掀起“比、学、赶、帮、超”的新高潮。
(七)加大执法力度，规范改造行为
由于历史原因，我市城中村改造工作不同程度存在着违法建设等问题。今年我们开展了城中村改造综合整治年活动，按照相关规定，结合实际，我们对违法建设制定了“摘帽子、引路子、堵口子”的工作原则，对那些没有改造方案，打着“城中村”改造的旗号，进行违法房地产开发的，坚决摘掉“城中村”改造的帽子，绝不心慈手软；对方案已审批但其它手续尚不完备就开工建设的，要引导他们规范操作，做到扶上马，送一程，为其补办手续：对今年审批的工作方案，要从源头上进行控制，严格按照程序办理各种手续，绝不允许出现违法建设，彻底堵住各种违法：
(八)采取有效措施，确保社会稳定
城中村改造涉及到村民切身利益，最容易引发矛盾发生：根据城改特点，我们采取有效措施，做到一手抓拆迁安置，一手抓稳定工作。一是年初与省、市信访等部门召开座谈会，通报今年改造任务及有关情况，共同探讨稳定工作的新路子和新途径，做到防微杜渐：二是与省市新闻单位及时沟通，增进相互了解，畅通联系渠道，形成了理解、支持改造的良好舆论氛围：三是未雨绷缪，建立了维稳工作责任制，建立专门机构，对群众反映的问题，认真调查，认真解答，争取把问题消灭在萌芽状态；四是正视社情民意，邀请人大代表、政协委员对我市城中村改造工作进行视察调研，并认真做好人大代表建议和政协委员提案办理工作；五是对低保户、特困家庭进行探望走访，解决实际困难，给予适当的照顾，促进了社会稳定。
三、在保证城市总体规划的情况下，规划许可应有创新精神
1．容积率问题，我们基本确定容积率在3以上。特殊情况特殊处理。
2．配套设施的实施，保证最基本的需求，根据需要尽可能多安排一些商业房，安排地下停车位。
3．遗留问题的解决，本着“细节决定城改”强调责任感。
四、工作中的几点体会
(一)市委、市政府的高度重视是搞好城中村改造的关键
西安市委、市人大，市政府、市政协四大班子主要领导，对城中村改造工作高度重视，大力支持，深入城中村改造一线调研，视察指导工作，并多次召开专题会议研究落实城中村改造中的政策、机制等核心问题，作出了“加快我市城中村改造步伐”的重大决策，及时解决城中村改造中的困难和问题。市委下发了“关于加快我市城中村改造步伐”的指导意见，市人大做出了“关于推进我市城中村改造工作”的决议，市政府在多次工作报告中对改造工作提出具体要求。从组建正局级改造工作机构，接受相关部门委托，实行一站式办公，到及时制定出台了一系列城中村改造政策，都体现了市上领导对改造工作认识到位，形成合力，全方位地关心和支持，这就为搞好城中村改造奠定了坚实的基础。
(二)发扬民主，科学论证是搞好城中村改造的基础
在城中村改造过程中，群众最关心的是利益问题，最关注的是改造是否公平公正。我市城改工作始终坚持发扬民主、科学论证，始终把公平公正贯穿于改造的全过程，努力提高工作透明度，充分尊重群众的知情权、选择权、参与权和监督权。在改造工作中，形成了一套对城中村改造项目的有效管理程序，强调改造项目的前期方案编制、论证及审查工作。由区城改办负责组织编制改造工作方案。在召开村民会议时，改造方案必须征得85%以上村民同意。方案编制完成后，各区城改办要聘请西安高校有名的专家教授，组织召开方案论证会，依据论证意见，再对方案进行修改，确保方案的科学性和可行性。经过市城改办审批的方案，是实施城中村改造的依据，必须严格执行，不得随意变更。实践证明，只有整个改造过程都让群众代表全程跟踪监督，做到每个环节公开、公正、公平、才能赢得村民支持拥护，确保城中村改造的顺利开展。
(三)心系群众，确保村民利益是搞好城中村改造的前提
城中村改造涉及到广大群众的切身利益，我市城改工作始终把以人为本作为工作的出发点和落脚点，在解决村民住房、就业、医疗利保障等方面充分考虑群众的利益诉求，最大限度地让利于民、惠及百姓。一是在拆迁补偿上，在选择产权调换时，村民按人均安置建筑面积不小于65平方米原则，并结合原房屋产权建筑面积进行安置：二是在审批城中村改造方案时，切实把握好安置开发建筑面积比为1：2的原则，确保村民合法利益和开发商的正常利润：三是注重造血功能。本着“商、住”并重的原则，解决村民长远生活问题，不但分配村民安置住宅，还有一定数量的商业房，并组织规模经营，群众稳定受益：四是严把建设工程质量关，要求开发商开发的商品房与回迁安置房统一标准，使群众吃上“定心丸”，住上放心楼：五是有效解决村民医疗、养老保险和就业等问题，使村民彻底解决后顾之忧。在实际I作中，我们从细节入手，多方面统筹兼顾。市政府出台文件规定在五年内，改造村民可以继续享受优于城市社区居民政策的惠农政策，同时，还可以享受低保等城市社区居民政策。村民利益无小事，只有想村民所想、急村民所急，才能达到城中村改造目的。
（四）转变作风，求实创新是搞好城中村改造的保障
勤政廉政，扎实工作，加强内部机构建设，提高服务质量，是搞好城中村改造的重要环节。为推进工作，我们完善工作制度和业务流程。采取了并取审批、同步进行原则，制定了《城中村改造项目管理工作程序》，集中办理城中村改造范围内各项行政审批事项，减少办事环节，实行限时办结，同时坚持以服务群众、服务基层为宗旨，进一步改进机关工作作风，提高服务水平和服务质量，从严要求，不准吃拿卡要。做到依法依规，及时研究，及时审批，今天要办的事，绝不推到明天办。在工作中还建立了“周例会、、月通报、季考核、年考评”的内部检查考核机制，采取领导包片、处室包区、专人包村（项目）的形式，扑下身子为基层服务，对该项目全程跟踪。要求每个项目做到零上访、零投诉、不给政府添乱，充分发挥督促、服务、协调和指导作用，强有力推进城中村改造工作。
同志们，城中村改造工作是一项全新的工作，也是一项极具挑战的工作。我市城中村改造工作刚刚起步，许多尝试和做法存在这样或那样的不足，在一定程度上表现出局限性。借这次机会，我们将更好地学习和借鉴兄弟城市城中村改造的经验和做法，不断研究探索，使城中村改造模式更趋完善，明年是我市城中村改造大建成效的一年，面对今年受国际金融危机和国内楼市萎靡等不利因素影响，我们坚定信心，冷静思考，振奋精神，积极应对，取人之长，补己之短，奋力推进我市城中村改造改造工作又好又快发展，为建设人文西安，活力西安，和谐西安而努力。
谢谢大家
二00八年十一月二十五日
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